Evolution de la Loi en vue
Le gouvernement prépare une modification de la Loi sur la transition énergétique qui doit acter certaines évolutions, notamment le report de 2025 à 2035 de la réduction à 50% de la part nucléaire dans la production d’électricité. Cette modification de la Loi est à lire conjointement avec la révision de la Stratégie Nationale Bas Carbone (projet de révision publié en Décembre 2018) et la Programmation Pluriannuelle de l’Energie (projet publié en janvier 2019 dont les grandes annonces avaient été présentées par le Président Macron le 27 Novembre 2018)
Le projet de modification du code de l’énergie qui a été diffusé contient l’article suivant :
« L’article L100-4 du code de l’énergie est ainsi modifié : 1° Au 1°, les mots « de diviser par quatre les émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et » sont remplacés par les mots : « d’atteindre la neutralité carbone à l’horizon » (Le texte actuel de l’Article L100-4 étant : 1° De réduire les émissions de gaz à effet de serre de 40 % entre 1990 et 2030 et de diviser par quatre les émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050.)
Il s’agirait donc bien de remplacer la référence explicite au facteur 4 par la notion un peu floue de neutralité carbone.
Alors, reculade ou ambition accrue ?
Le facteur 4
Le facteur 4 a été introduit et dument motivé dans la Loi de 2005 sous la forme d’une réduction annuelle des émissions de gaz à effet de serre de 3% entre 2005 et 2050, ce qui équivaut à une réduction de 75%, soit un facteur 4.
« La lutte contre le changement climatique est une priorité de la politique énergétique qui vise à diminuer de 3 % par an en moyenne les émissions de gaz à effet de serre de la France. En conséquence, l’Etat élabore un « plan climat », actualisé tous les deux ans, présentant l’ensemble des actions nationales mises en œuvre pour lutter contre le changement climatique.
En outre, cette lutte devant être conduite par l’ensemble des Etats, la France soutient la définition d’un objectif de division par deux des émissions mondiales de gaz à effet de serre d’ici à 2050, ce qui nécessite, compte tenu des différences de consommation entre pays, une division par quatre ou cinq de ces émissions pour les pays développés. Loi du 13 juillet 2005, Article 2. »
On retrouve le facteur 4 dans la loi Grenelle I du 5 août 2009 :
« La lutte contre le changement climatique est placée au premier rang des priorités. Dans cette perspective, est confirmé l’engagement pris par la France de diviser par quatre ses émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050 en réduisant de 3 % par an, en moyenne, les rejets de gaz à effet de serre dans l’atmosphère, afin de ramener à cette échéance ses émissions annuelles de gaz à effet de serre à un niveau inférieur à 140 millions de tonnes équivalent de dioxyde de carbone. »
L’ambition est clairement chiffrée à 140 Mt CO2eq, ce qui est proche de 2tCO2e (CO2 et autres gaz à effet de serre) par habitant. (renvoi vers la page GES) C’est donc plus ambitieux que 2 tonnes d’émissions de CO2 uniquement. (renvoi vers la page 2 tonnes).
L’objectif facteur 4 est repris dans la Loi du 17 août 2015 relative à la Transition énergétique pour la croissance verte ;
« De réduire les émissions de gaz à effet de serre de 40 % entre 1990 et 2030 et de diviser par quatre les émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050. La trajectoire est précisée dans les budgets carbone mentionnés à l’article L. 222-1 A du code de l’environnement »
Autant dire que le facteur 4 est une constante des lois énergétiques qui a su traverser les majorités !
Le facteur 4 a néanmoins fait l’objet de réserves comme en témoigne la conclusion d’un rapport du Conseil Général de l’Environnement et du Développement Durable daté de février 2013 dénommé : « Le facteur 4 en France : la division par 4 des émissions de gaz à effet de serre à l’horizon 2050 »
« Conclusions : In fine, tous secteurs confondus, l’ensemble des exercices prospectifs, si l’on en retient les versions « raisonnablement optimistes », débouche plutôt sur une réduction des émissions d’un facteur 2 ou 2,5 que d’un facteur 4. L’atteinte du facteur 4, si elle s’avère nécessaire pour la sauvegarde de nos civilisations, nécessitera probablement des ruptures plus importantes dans les modes de vie, que les données disponibles aujourd’hui ne permettent pas de programmer. »
Pour ce qui est des comparaisons internationales, le facteur 4 appliqué au seul CO2 conduirait donc à 1,4 t par personne et par an. Pour parvenir à ce résultat, un Allemand devra réduire ses émissions actuelles d’un facteur 7 et un Américain d’un facteur 11. Un habitant vivant en Inde, pays où l’Indice de Développement Humain est seulement de 0,65 émet d’ores et déjà plus que cela.
Ces chiffres rappellent que l’ambition du facteur 4 en France est en fait extrêmement élevée.
La neutralité carbone
La neutralité carbone répond à une logique très pertinente : qu’en 2050, un territoire n’émette pas plus de gaz à effet de serre qu’il n’est capable d’en capter. La concentration en CO2 dans l’atmosphère cesserait alors de croître.
Si l’idée de neutralité carbone répond bien à l’objectif recherché, elle est en revanche plus compliquée à évaluer. On peut bien sûr mesurer les émissions de gaz à effet de serre. C’est assez rigoureux pour les combustions fossiles émettant du gaz carbonique, puisque les quantités de charbon, de pétrole et de gaz naturel échangées donnent bien lieu à une comptabilité. Cela peut être évalué pour les émissions de méthane par les cheptels ou l’utilisation des nitrates par les agriculteurs. Pour ce qui est du captage du CO2 ou les changements d’affectation des terres, on peut bien sûr tabler sur une amélioration des pratiques qui pourrait conduire les sols à fixer plus de gaz carbonique. Mais il y aura des alea comme les feux de forêts qui pourront affecter le bilan. Si le principe consistant à laisser pousser les forêts et organiser un meilleur captage par les sols est sage, en mesurer précisément les effets sera le fait d’estimations d’experts forcément sujettes à discussion.
On peut par ailleurs émettre plusieurs réserves.
Il existe parfois un amalgame entre neutralité carbone et compensation carbone. Des sociétés commerciales se sont spécialisées dans l’offre de compensations carbone. Il s’agit pour une entreprise ou un particulier qui va émettre du CO2 (lors d’un voyage par exemple) de s’acquitter d’une contribution qui permettra de financer des actions favorables au climat. Entre ne pas émettre et payer pour émettre, il y a une nuance !
D’autre part, au niveau mondial, un puit de carbone majeur est constitué par les océans au prix de leur acidification. Ces puits ne sont normalement pas comptabilisés par les pays à l’exception des zones côtières (mangroves par exemple). La capture par les océans est pourtant souvent évoquée dans les media. Il en résulte une confusion car évidemment, selon que l’on prend en compte ou pas cette capture, cela change la donne !
Une autre hypothèque est liée à la quantité d’émissions captées industriellement (le fameux CCUS Carbon Capture Utilization and Storage). Si on sait stocker massivement le CO2 dans le sol ou grâce à des micro algues, on peut théoriquement atteindre la neutralité carbone sans pour autant réduire les émissions.
Pour toutes ces raisons et même si la SNBC exclut bien le recours à la compensation et limite au territoire les puits de carbone pris en compte, même si les quantités prise en compte au titre du stockage de carbone industriel sont limitées à quelques Mt, il reste que la notion de neutralité carbone est clairement plus floue que le chiffrage clair et net de 140 Mt par an. C’est pourquoi des voix se sont émues du remplacement d’un indicateur rigoureux par un autre qui le serait moins.
A priori, le doute est levé par la lecture du projet de mise à jour du SNBC dans la mesure où les puits de carbone estimés aujourd’hui à 45 Mt seront augmentés à 70 Mt par les bonnes pratiques, et par conséquent la limitation des émissions serait bien réduite à 70 Mt en lieu et place des 140 Mt issus du facteur 4. Il s’agirait donc d’un facteur 8 !
C’est pourquoi, dès la publication de l’article de Libération, François de Rugy, Ministre de la Transition Ecologique et Solidaire va réagir par Tweet : « Notre objectif n’est plus de diviser nos émissions de gaz à effet de serre par 4 car il est maintenant bien plus ambitieux : les diviser par 8 pour atteindre ZÉRO émissions nettes en 2050. Le gouvernement va le mettre dans la loi, c’est inédit! »
En résumé, on peut dire que le nouvel objectif est plus ambitieux que le précédent mais qu’il est moins mesurable et donc sujet à discussions, interprétations voire manipulations futures !
Le projet de réduction d’un facteur 8 est-il réaliste ?
Puisque la sincérité du gouvernement semble établie, qu’en est-il de sa crédibilité ? On a en effet constaté que le facteur 4 était très ambitieux, qu’en est-il du facteur 8 ?
Pour mieux comprendre les détails, il faut se référer au Projet de Stratégie Nationale Bas-Carbone.
Le projet de SNBC de Novembre 2018 se fonde sur une évolution des émissions nettes dans le scenario AMS (Avec Mesures Supplémentaires). On peut lui faire crédit de bien refléter un facteur 8 sur les gaz à effet de serre, et même plus encore pour le seul CO2 puisque les émissions des autres gaz à effet de serre liées à l’agriculture (CH4 et N2O) seront plus difficiles à limiter. En dehors d’un peu de gaz naturel ou de pétrole utilisés pour l’industrie, il n’y aurait plus aucune émission de CO2 pour la production d’électricité, le transport ou l’habitat en 2050!
Les deux graphes ci-dessous montrent l’évolution des émissions de CO2 des 50 dernières années en France et en Allemagne et le niveau de réduction requis (en % annuel) de manière continue jusqu’en 2050 pour parvenir à respectivement à 2 tCO2/habitant, 1,4 tCO2/habitant (qui correspond au facteur 4 Français) et 0,7 tCO2/habitant qui correspondrait au facteur 8.
En France, les taux de réduction des émissions de CO2 qui serait nécessaires pour atteindre le facteur 4 n’ont été atteints que pendant quelques années dans les années 80, lorsque la chasse au « gaspi » et la transition massive de la production électrique par des centrales thermiques à flamme vers le nucléaire battaient leur plein ! Pour ce qui est de l’Allemagne, il n’y a pas une seule année où le taux de réduction requis a atteint celui qui serait nécessaire ne serait-ce que pour atteindre l’objectif de 2t CO2 par Allemand et par an !
L’histoire ne préjuge bien sûr pas de l’avenir. Mais les résultats des 50 ans passés, pendant lesquels les efforts énergétiques n’ont pas été ménagés nous donnent quand même une indication sur ce qui est possible. Même l’objectif de 2t CO2 (le seuil en orange) que nous défendons sur ce site (lien vers la page 2 tonnes) ne se fera pas sans rupture dans les comportements et les technologies (lien vers la page les leviers). Penser atteindre le 8 (seuil jaune) tout en espérant une croissance de 2% (presque le doublement du PIB en 2050 !) ne nous parait simplement pas crédible !
Fixer des objectifs trop ambitieux, est-ce vraiment un problème ?
On reproche souvent aux hommes politiques, leur manque d’ambition ! Alors, pour une fois qu’ils en affichent, n’est-ce pas une bonne chose ?
Le problème dans ce cas est que l’horizon de réalisation de l’objectif de 2050 est très éloigné ! Fixer un objectif de long terme n’a d’intérêt que s’il se décline en objectifs à court et moyen terme et que ses objectifs sont tenus.
Or, quand des objectifs à long terme ne sont pas réalistes, deux hypothèses sont possibles :
– Soit on fixe des objectifs à court terme qui le sont et on reporte de fait l’effort important à plus tard. Pourtant passer de 8 à 7 tCO2 par habitant est probablement plus facile que passer de 4 à 3 ! Les derniers kilomètres sont rarement les plus faciles.
– Soit on fixe des objectifs à court terme qui ne sont pas atteignables et les conséquences désastreuses sont multiples. La Loi et les directives sont discréditées puisqu’elles ne sont pas respectées, elles perdent peu à peu toute crédibilité. Ensuite, à force de constater le retard pris, le sujet devient anxiogène, finit par se transformer en découragement voire en renoncement. Enfin, l’échec suscite les changements de cap et condamne la nécessaire stabilité juridique et fiscale. Et c’est bien cette stabilité qui est requise par les consommateurs comme par les entreprises, notamment celles qui œuvrent dans les énergies renouvelables. Rien n’est pire pour le développement sur le sol européen d’une industrie que les stops and go !
Qu’en est-il de la politique française de l’énergie des dernières années ?
Et, bien, un peu les deux ! D’une part, les efforts figurant dans la Stratégie Nationale Bas Carbone reportent le plus difficile à la période 2030-2050. D’autre part les objectifs court terme ne sont eux-mêmes pas tenus.
On peut bien parler de fiasco pour la Loi de transition énergétique de 2015, remise en cause dès 2017 sur des points et dans des proportions qui n’ont rien de mineur, actant deux ans après son vote que la loi votée n’était simplement pas réaliste !
Pour ce qui est de la SNBC, les objectifs pour la période 2015-2018 ne sont pas tenus ! Le décret du 18 novembre 2015 fixait le budget carbone à 442 MTCO2e/an pour la période 2015-2018 à savoir 457Mt en 2015, 447 Mt en 2016, 437 Mt en 2017 et 427 Mt en 2018. Le budget 2015 a été respecté, le décret ayant été publié le 18 novembre, c’est la moindre des choses. En revanche, les émissions de 463 Mt en 2016 (+16Mt par rapport au budget) et les estimations encore provisoires prévoient un écart de 56 Mt pour les deux années 2017 et 2018. Pour la période 2016-2018, il faut donc ajouter 24 Mt/an aux 437 envisagés en novembre 2015, soit 5,5% ! Quand il y a une erreur de 5,5% sur les 3 années qui suivent un décret, comment peuvent être crédibles les prévisions à 30 ans ?
Alors, considérant ces revers répétés, quand François de Rugy nous dit : « Le gouvernement va le mettre dans la loi, c’est inédit ! » cela n’est pas forcément rassurant. Il ne serait pas inédit de mettre dans la Loi des objectifs qui seront remis en cause et jugés fantaisistes par la majorité suivante ! On préfèrerait l’inflation dans les actes à l’inflation dans les intentions ! Ce qui serait inédit, en revanche, ce serait de mettre dans la Loi des objectifs ambitieux dont on a pris la mesure des conséquences, auxquels une majorité de la population aura adhéré en connaissance de cause, ce serait que les moyens soient mis en œuvre pour atteindre les objectifs à court terme et que ces objectifs soient respectés ou dépassés année après année ! Cela ne se fera pas en quelques mois !
Si les objectifs fixés par la Loi ne sont pas atteignables, comment expliquer qu’ils soient actés dans la Loi ?
On peut lister au moins trois raisons :
La première est que les prévisions à 30 ans relèvent de la prospective et que ce n’est pas par rapport à elles que sont jugés les hommes et les femmes politiques. La tentation est grande de dire à ceux qui s’intéressent au sujet ce qu’ils ont envie d’entendre et de passer à autre chose.
La deuxième relève de la confusion entre deux types de scenarios : ceux qui relèvent de l’analyse argumentée basée sur des probabilités d’évolution ; et ceux qui sont construits à rebours en partant du résultat souhaité pour reconstruire ce que pourraient être les évolutions qui y conduisent. Le scenario New Policies de l’AIE est construit sur le premier modèle. Le scenario Sustainable development est a contrario construit sous la contrainte de l’objectif souhaité. L’AIE ne cache pas que le scenario Sustainable Development ne peut pas être considéré à ce jour comme réaliste. Cela ne signifie pas qu’il est totalement impossible à atteindre mais il ne pourra se réaliser que moyennant des ruptures technologiques ou sociétales majeures. L’intérêt d’un tel scenario est de montrer l’écart qui existe entre la réalité prévisible et ce qui serait nécessaire. Il montre l’ampleur de la rupture nécessaire, il n’entend pas servir de référence à court terme.
Il y a enfin une troisième raison qui nous semble liée au biais de confirmation. Cela provient probablement de l’effet de consanguinité dans les élites politiques qui se consacrent à la question de l’énergie et du climat. Les ministres de l’environnement qui se sont succédés Nicolas Hulot puis François de Rugy sont issus des du parti politique EELV. C’est aussi le cas du ministre de l’énergie du Luxembourg, l’ancien député vert Claude Turnes, artisan important des lois européennes. Le directeur de l’ADEME, Arnaud Leroy, est un ancien député vert. Barbara Pompili, ancienne députée EELV préside la Commission du développement durable à l’assemblée Nationale. La plupart des dirigeants des ONG environnementales sont issus des mêmes rangs. Il est certes assez naturel que se recrutent chez les passionnés de l’environnement les acteurs de la transition énergétique. Pourtant, cette monoculture crée ce fameux biais de confirmation. Les politiques donnent le La, les administrations comme l’ADEME abondent dans leur sens, les ONG invitées dans les media se réfèrent aux études de l’ADEME ou de NEGAWATT, les journalistes ne peuvent qu’être convaincus, les citoyens sont assez satisfaits qu’on leur propose des solutions rassurantes qui ne bouleversent pas leur vie quotidienne. Cet entre-soi crée une illusion et conduit chacun à surenchérir.
Quel peut être l’impact d’une loi trop optimiste sur la transition carbone ?
On pourrait finalement estimer que se fixer un objectif très ambitieux laissera un peu de marge de manœuvre si jamais on se retrouvait un peu court dans certains secteurs ! Visons le grand sommet pour atteindre le petit !
Il nous semble cependant que l’affirmation dans la loi d’objectifs peu atteignables conduira programmation après programmation à réviser les objectifs à la baisse et que cela nourrira le sentiment qu’en ce domaine du climat, « on a tout essayé » et qu’il n’y a finalement pas grand-chose à faire comme l’ont toujours proclamé les climato-sceptiques. Bien sûr, on pourra toujours rejeter la faute sur le manque d’engagement de gouvernements productivistes ! D’autre part, en donnant le sentiment que cette neutralité carbone adviendra finalement assez facilement, sans compromettre la croissance qui sera devenue verte ni les hausses de pouvoir d’achat pour presque tous puisque la transition sera devenue juste, on accrédite l’idée qu’un monde sans énergie fossile sera aussi facile et abondant que celui que nous connaissons aujourd’hui dans les pays développés.
Quel que soit l’objectif qui sera finalement retenu, ce sont les résultats des 5 années qui viennent qui compteront. Les lois peuvent bien s’engager sur ce qu’elles veulent, ce qui se décidera en 2040 appartiendra à la génération qui sera alors aux commandes. Que l’on interdise alors la vente de véhicule thermique ou l’extraction d’énergies fossiles du sol Français, cela reviendra à un autre Président qu’Emmanuel.
En ce qui concerne les prochaines années, le projet de Stratégie Nationale Bas Carbone propose une trajectoire de réduction des GES (CO2 principalement) de 10 Mt par an, ciblée sur le transport, le logement et l’industrie.
Comme exposé dans l’analyse du cas Français (renvoi à l’onglet) il faut réduire les émissions de 2,5% par an, ce qui correspond à environ à 7 ou 8 MT CO2 par an pour la période 2018-2023. Et cette réduction proviendra principalement du transport, du logement et de l’industrie puisque l’électricité Française est déjà largement décarbonée.
Finalement, facteur 4, facteur 8 ou neutralité carbone, cela n’engage qu’une vision à très long terme qui si elle est controversée aujourd’hui sera peut-être tranchée dans les prochaines décennies par l’évolution des techniques. Le plus important nous semble être que le gouvernement s’attelle à sa besogne et permette, par ses choix réglementaires et budgétaires comme par ses actions engagées que se réduisent, année après année, les émissions de CO2 de 5 à 10 MtCO2 par an !
En Bref
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L’objectif du facteur 4 (réduction des émissions de gaz à effet de serre de 75% entre 1990 et 2050) correspond pour la France à 140 Mt CO2e. Cela correspond à un objectif de 2 tCO2e par personne, soit 1,4 tCO2/ personne pour le seul gaz carbonique. C’est plus ambitieux que l’objectif de 2 tCO2/personne que propose Transition Carbone et probablement très difficile à atteindre.
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Le concept de Neutralité Carbone est ambigu et peut laisser place à l’interprétation. Tel qu’il est présenté dans la SNBC, il conduirait à une réduction des émissions de gaz à effet de serre par un facteur 8 en 2050 qui parait irréaliste.
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Les ambitions long terme doivent se décliner en objectifs de court terme et ces objectifs doivent être respectés année après année.
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Au-delà des termes choisis, l’essentiel est d’abaisser les émissions de CO2 en France de 5 à 10 Mt/an pendant les prochaines années. C’est l’ampleur effective de cette réduction qui décidera s’il est possible d’atteindre en 2050 2 tonnes, le facteur 4 ou la neutralité carbone, pas ce qui sera écrit dans la Loi.
Photo by Jason Blackeye
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